Джефф Малган. Искусство государственной стратегии. М.: Издательство Института Гайдара, 2020. Содержание
Назад к Адаму Смиту
«Искусство государственной стратегии» — вторая опубликованная в России работа Джеффа Малгана после книги «Саранча и пчела. Хищники и творцы в капитализме будущего», вышедшей в издательстве Института Гайдара в 2014 году: в ней автор пространно рассуждал о том, «как привести капитализм в соответствие с потребностями общества так, чтобы он способствовал его обогащению, развитию, оживлению, помог преодолеть недостаток разума и чувств». Этот же вопрос, по большому счету, основной и в «Искусстве государственной стратегии», поскольку системный кризис капитализма, о котором так много говорится уже много лет, — это еще и кризис современного государства, порожденного капиталистической мировой системой.
Если исходить из уже мало кем оспариваемого тезиса, восходящего к знаменитой книге Карла Поланьи «Великая трансформация», согласно которому именно государство является главным конструктором капиталистических рынков и, следовательно, без сильного государства капитализму никак не обойтись, то задача «перезагрузки» капитализма в конечном счете во многом и сводится к трансформации государства. Однако сегодняшние критерии силы государства уже принципиально иные, нежели прежде, подчеркивает Малган: «Наиболее успешные в начале XXI века страны обладают некоторыми общими чертами. И речь идет не о численности армий, количестве природных ресурсов или появлении харизматических лидеров — аспектов, которые были гарантией мощного государства в прошедшие века. Сегодня эти сильные некогда стороны превращаются скорее в барьеры на пути к успеху». Примеры Малгана вполне очевидны: Северная Корея обладает одной из крупнейших в мире армий, но едва способна прокормить свое население, население богатых минеральными ресурсами стран Западной Африки пребывает в нищете и т. д.
«Возможно, наиболее подходящей метафорой для идеального государства XXI века была бы радуга, но никак не Левиафан или рыночная площадка. Радуга содержит в себе множество цветов, объединяя их в единое целое. Она прозрачна и всегда притягивает наше внимание к горизонту», — так Малган формулирует свое представление о новом образе государства.
О том, что будущее капитализма зависит именно от выбора правильной государственной стратегии, напоминает и обращение автора в самом начале книги к классику политэкономии Адаму Смиту, новый, неортодоксальный всплеск интереса к которому совпал с кризисом 2008 года. Знаменитая «невидимая рука» из «Богатства народов», утверждал мир-системный экономист Джованни Арриги в книге «Адам Смит в Пекине», вышедшей примерно в то же время, что и «Искусство государственной стратегии», — это в действительности рука государства, которое, однако, должно управлять в децентрализованной манере и при минимальном вмешательстве бюрократии. Примерно эта же мысль лежит и в основе книги Джеффа Малгана. Хотя история каждого конкретного успеха часто неповторима, признает он, добившиеся его правительства и государственные ведомства придерживались линии, которую Адам Смит оценивал как одну из важнейших добродетелей — осмотрительность, соединяющая в себе высочайшее благоразумие (позволяющее «распознать самые отдаленные последствия наших поступков») и самообладание. Именно поэтому верная долгосрочная стратегия способна превратить мечты, кажущиеся несбыточными, в реальность, о чем свидетельствует опыт многих стран мира.
В качестве примеров такого опыта в книге Малгана названы не только Финляндия, которая в момент распада СССР теряла ВВП со скоростью 7% в год, а затем стала одним из мировых лидеров в технологическом развитии, или столь любимый российскими чиновниками Сингапур. Среди менее очевидных для широкой публики результатов грамотной реализации стратегий развития Малган упоминает и такие страны, как Руанда, Чили и Колумбия, для которых новый образ будущего был исключительно важен в борьбе с «тяжким наследием прошлого» — соответственно, гражданской войной между хуту и тутси, диктатурой Пиночета и разгулом наркомафии.
Впрочем, необходимость следования долгосрочной стратегии для того, чтобы добиться лучшего будущего, — идея настолько банальная, что, на первый взгляд, книга Малгана представляет собой очередной сборник полезных советов для государственных мужей от вышедшего в отставку консультанта первых лиц. Трюизмов в духе противопоставления успешных демократий и неэффективных автократий в «Искусстве государственной стратегии» в самом деле немало, поэтому для тех, кто считает, что современная политическая реальность гораздо сложнее, в книге найдется немало спорных тезисов. Особенно если не забывать, что она во многом стала обобщением собственного опыта работы автора в команде Тони Блэра, результаты премьерства которого далеко не однозначны. В книге политолога из Оксфордского университета Стейна Рингена «Народ дьяволов», несколько лет назад выпущенной издательством «Дело», реформы Блэра в образовании и здравоохранении разбирались в качестве неудачного примера «благих намерений государства», которые привели лишь к тому, что учителей и врачей завалило грудой бессмысленной отчетности — картина до боли знакомая по результатам отечественной «оптимизации» упомянутых сфер.
Джефф Малган
Но «Искусство государственной стратегии» ни в коем случае не является попыткой задним числом объяснить логику действий британских кабинетов министров, в которых работал Джефф Малган: материал книги гораздо шире, а базовое для британского политологического мейнстрима противопоставление демократий и автократий не используется в качестве универсального ключа к любой проблеме. В отличие от адептов неолиберальной догматики, Малган не ставит знак равенства между демократией и «рыночными реформами», напоминая о том, что на момент написания книги страны, дальше всех продвинувшиеся на пути повсеместного развития рыночных отношений, уже служили отрицательным примером для всех остальных. В частности, Британия «испила еще более горькую, чем того заслуживала, чашу громких провалов, от небрежно проведенной приватизации железных дорог до весьма существенной доли частных финансовых инициатив, которые, по современным оценкам, принесли ценность, никак не оправдывавшую вложенные в них деньги, в силу высоких трансакционных издержек и неспособности переадресовывать риски».
Мэр в костюме Супермена
Уровень демократии в той или иной стране согласно Малгану определяется не открытостью рынков или формальной долей частного сектора в экономике, а тем, насколько ее граждане способны влиять на государственную власть. При таком представлении о демократии на первый план выходит «одно из самых неожиданных следствий глобализации» — децентрализация управления, которая и является неотъемлемым элементом успешной государственной стратегии.
Примеры здесь, опять же, не ограничиваются странами наподобие богатых Швейцарии, Франции, Швеции или Новой Зеландии — в последней стране даже при редактировании закона о полиции были использованы «вики-технологии». Децентрализация — передача полномочий центрального правительства на нижестоящие уровни — пришлась ко двору в Индии, где новые полномочия местных сообществ и возможности контроля над государственными расходами на более высоких уровнях управления были закреплены законодательно; в Китае, где правительство расширило автономию местных органов власти; но настоящей лабораторией, успешно специализирующейся на экспериментах по расширению властных полномочий местных сообществ, по мнению Малгана, стала Латинская Америка. В последнем случае хрестоматийным примером является бразильский город Куритиба, где были предприняты знаменитые эксперименты с созданием органов власти на уровне микрорайонов и развитием выделенных линий общественного транспорта. В конечном итоге подобные инициативы, показывает Малган, работают на формирование доверия между гражданами и властью на самом низовом уровне, что и обеспечивает один из главных залогов успеха любой стратегии — понимание причастности к общему делу. Еще один любопытный образец того, как работает этот принцип, — деятельность мэра Боготы Антанаса Моцкуса, использовавшего для достижения желаемых результатов театрализованные представления и спектакли:
«Он не раз появлялся на публике в костюме Супермена. Для того чтобы установить порядок на улицах, мэр нанял свыше 400 мимов, которые должны были передразнивать плохих водителей и нарушавших правила перехода улиц пешеходов. Моцкус ввел в городе практику „женских вечеров”, обратившись с просьбой к мужчинам в эти дни оставаться дома с детьми (и большинство жителей Боготы выполнили эту просьбу мэра). Более того, мэр выступил с инициативой о добровольном увеличении налоговых платежей в пользу города на 10%, и вновь, к удивлению многих, количество добровольных налогоплательщиков составило 63 тысячи человек».
Антанас Моцкус
Последний пример ненавязчиво напоминает о плачевной судьбе местного самоуправления в России. Еще сравнительно недавно эта сфера была вполне привлекательной для применения талантов неординарных управленцев, но, по мере того, как полномочия и бюджеты муниципалитетов усыхали, как шагреневая кожа, произошло и вымывание из нее квалифицированных кадров. Вместо творческого подхода к развитию территорий, без которого невозможно появление гуманной жизненной среды, безликим «сити-менеджерам», назначаемым в результате закулисных переговоров, остается два далеких от развития в полноценном смысле слова вида деятельности — «осваивать бюджеты» и распределять землю в интересах застройщиков многоэтажных «человейников». Результатом этого оказывается новое пришествие дикого капитализма, которое Россия переживает в последние годы.
И это несмотря на то, что стратегий (точнее, как артикулируют это слово чиновники, «стратЭгий») в России за последние годы было принято видимо-невидимо, хотя по большей части эти документы не стоят даже той бумаги, на которой они напечатаны. Самый известный образец этого административного творчества — опубликованная в 2008 году, на пороге глобального кризиса, «Концепция социально-экономического развития России до 2020 года», в которой содержался пресловутый прогноз о том, что средняя зарплата в стране будет составлять 2 700 долларов. Главная проблема, впрочем, не в том, что подобные прогнозы вообще публиковались и кем-то воспринимались всерьез, а в том, что никто не понесет ни малейшей ответственности ни за их появление, ни за их «успешную» реализацию. Судьба большинства стратегий в России, увы, незамысловата: сразу же после их утверждения они отправляются в лучшем случае в шкаф, в худшем — в мусорную корзину. При этом бизнес по написанию бессмысленных «стратЭгий» под копирку неизменно процветает.
Джефф Малган об этой особенности российского стратегирования знает не понаслышке. В своей книге он рассказывает о том, как в начале 2000-х годов, оказавшись в Москве, он встречался с ведущими политиками и министрами правительства России и на одном из совещаний ознакомился с весьма впечатляющей (и в высшей степени реформистской) экономической стратегией. Но только ближе к концу мероприятия один из присутствующих сообщил, что эта стратегия уже была официально одобрена лет десять назад, вот только до ее осуществления дело так и не дошло. В те же самые годы государства, выстроившиеся в очередь на вступление в Евросоюз, заметно подогрели рынок заказных стратегий, авторами которых выступали отдельные консультанты и консалтинговые фирмы, — в результате стратегические разработки превращались в самодостаточный вид деятельности, а их положения имели очень отдаленное отношение к действительности.
Ловушки вертикальной иерархии
На фоне тех удачных стратегий, которые рассмотрены в книге Малгана, нет ничего удивительного в том, что Россия в ней выступает в качестве противоположного примера — как в этой сфере не стоит поступать. При этом Малган открыто признает, что, скажем, провал «рыночных реформ» девяностых годов был во многом обусловлен спецификой группы, которая разрабатывала их программу, — в ее состав входили бесконечно далекие от российских реалий экономисты из Гарвардского университета, сотрудники Всемирного банка и МВФ: «Причинами провала стратегии были неправильный подход к человеческому труду (грубый индивидуализм неоклассической экономики — это лишь умозрительная модель), ошибочные в своей основе установки и стратегии, а также крайне неудачное осуществление преобразований... Результаты исполнения стратегии были прямо противоположны первоначальным намерениям».
Поскольку книга Малгана была написана в конце 2000-х годов, последующий российский материал предстоит обдумывать ее читателю. Продуктивным здесь выглядит использование такой хорошо известной концепции, как зависимость от пройденного пути (path dependence) — явленный в 2010-х годах в России подход к выполнению национальных целей действительно весьма напоминает недавнее советское прошлое. Одной из отличительных черт функционировавшей в Советском Союзе системы планирования, напоминает Малган, были разыгрываемые чиновниками сложные партии вокруг определяемых пятилетними планами целевых показателей, а другим распространенным приемом была так называемая штурмовщина — когда в период внимательного изучения планов выдвигались требования о привлечении дополнительных ресурсов.
Заседание Московской городской Думы
Все эти знакомые черты незамедлительно проявились в ходе реализации «майских указов» и «национальных проектов» — что, конечно же, отнюдь не означает, что в них изначально не было никакого смысла. Но после того, как эти стратегические приоритеты пропускались через вертикаль бюрократической машины, результат на выходе принципиально отличался от благих намерений на входе. Именно поэтому, если следовать логике Малгана, и не выдержали испытание временем многочисленные планы «прорыва» — их реализация в конечном итоге уперлась в банальный фактор нестабильности цен на нефть: «Предельная централизация, когда система полагается прежде всего на формальные механизмы отслеживания и анализа рисков, ослабляет ее способность к своевременному и правильному отклику на неожиданные шоковые воздействия». Тогда как «один из важнейших уроков XXI века заключается в том, что наиболее устойчивыми являются те системы и инфраструктуры, которые могут быть дезагрегированы, разукрупнены».
Но не все так просто. Малган не раз подчеркивает, что более явных успехов в реализации национальных стратегий в последние десятилетия добивались преимущественно небольшие по размерам страны, среди которых на самом видном месте стоит все тот же Сингапур. Напротив, крупные по размеру государства, констатирует Малган, чаще демонстрируют стратегическую пассивность: «Французский Комиссариат планирования, процветавший в годы экономического бума, провалил попытку адаптации страны к происходившим в 1990–2000-е годы изменениям. Министры правительства Франции все чаще выражают растущее неудовлетворение функционированием государственного аппарата на высшем уровне. В США политическая стратегия по-прежнему превалирует над долгосрочными планами правительства. В этом и состоит одна из многих причин того, что правительство этой в высшей степени инновационной страны демонстрирует существенное отставание от других государств в различных областях, от здравоохранения до охраны окружающей среды». Стратегии больших стран, появившиеся после кризиса 2008 года — от «Сделаем Америку снова великой» до китайского «построения среднезажиточного общества», — продемонстрировали, что к их политическому классу действительно пришло осознание проблемы, на которую указал Малган.
Еще один важный сюжет, подробно рассмотренный в книге, — риски, связанные с «большим государством», которое стремится к регулированию все новых сфер жизни — предположительно, в интересах всего общества, — но в итоге может оказаться далеко не эффективным (что, собственно, в последние годы и наблюдается в России). «Реальное государство отнюдь не является ни монолитом, ни пирамидой. Оно напоминает скорее флотилию, которая иногда движется в строго заданном направлении, но всегда конкурирует между собой за ветер и солнце, а также за благосклонность флагмана», — считает Джефф Малган, предлагая альтернативу традиционному функциональному разделению бюрократического труда между министерствами и ведомствами — «объединенное правительство».
Классическая архитектура современного государства с четкими линиями подотчетности от агентств через министерства к главе правительства, по мнению Малгана, весьма эффективна в случаях, когда внимание правительства сосредоточено на строительстве жилья, развитии национального образования или системы здравоохранения. Однако со временем слабости этой модели стали очевидными: «Те „каналы” или „трубы”, посредством которых денежные потоки направляются от государства конкретным гражданам или местным властям, стали одним из препятствий на пути решения правительством проблем, не соответствующих ведомственным границам. Вертикальная организация в силу самой своей природы побуждает правительства пренебрегать такими видами деятельности, как превентивные, профилактические меры, поскольку их плоды, как правило, достаются другим ведомствам... Со временем это приводит к усилению общей для всех бюрократических структур тенденции, когда расширению сферы влияния уделяется гораздо больше внимания, чем служению обществу».
Приведенный Малганом список направлений, где возможно общее целеполагание и формирование общих бюджетов для разных министерств, весьма широк — от изменений климата до социального отчуждения, а набор соответствующих практик уже десять лет назад был довольно внушительным и, что важно, приближенным к «земле». Например, власти австралийского штата Виктория, реализуя сетевой принцип управления сообществами, стали формировать структуры правительства не столько вокруг программ, сколько вокруг людей и территорий, пытаясь нащупать более эффективный путь налаживания связи между местными сообществами и формальными структурами управления. Однако успех «объединенного правительства», подчеркивает Малган, более вероятен в том случае, когда оно выполняет политические обязательства, а на более низких уровнях функционируют жизнеспособные объединенные структуры с сильными традициями сотрудничества, что, опять же, напоминает о принципиальной важности полноценного местного самоуправления. Идеальной формулы координации для «объединенного правительства», по мнению Малгана, нет, но правительства, «которые мыслят и действуют по всем направлениям, со временем непременно добьются больших успехов в решении проблем и удовлетворении потребностей граждан, чем государства, которым так и не удалось выбраться из унаследованной ими ловушки вертикальной иерархии».