Tom Gallagher. Romania and the European Union: How the Weak Vanquished the Strong Paperback. Manchester: Manchester University Press, 2016
Самые абсурдные события международной политики становятся логичными и рациональными, если смотреть на них не с высоты школьных учебников, а опуститься на уровень конкретных людей с их конкретными решениями. В глубинах даже самой дурацкой и убыточной ерунды всегда найдется Х, заработавший на ней миллионы, Y, получивший повышение, и Z, которому просто не хотелось влезать и подставляться.
Именно такими поисками занимается Том Галлахер в своей книге «Румыния и ЕС: как слабый разгромил сильного». Он пытается разложить махину восточного расширения ЕС на маленькие шаги отдельных людей, чтобы понять, как могло получиться так, что старый Евросоюз, тогда еще однородный, богатый и благополучный, согласился принять к себе Румынию — бедную и глубоко коррумпированную страну на 20 миллионов человек, едва очнувшуюся от безумств социалистической диктатуры Чаушеску.
Книга была закончена в начале 2008 года — до украинского Евромайдана, «Восточного партнерства» и даже войны в Грузии. Но внимательным наблюдателям уже тогда было заметно, что, несмотря на царивший повсюду еврооптимизм, идея расширения ЕС превращается в опасную и плохоуправляемую штуку. Манипулировать ей рады самые разные персонажи и внутри, и снаружи Союза, но по-настоящему контролировать ее уже ни у кого не получается.
Дети и баронесса
Еще в середине 1990-х годов у Евросоюза не было даже отдаленных планов расширяться на Румынию. Там после расстрела Чаушеску новые демократические политики боролись друг с другом, свозя в Бухарест банды шахтеров для погромов. Но в 1999 году случился Косовский кризис, и Румыния оказала НАТО неоценимую помощь во время бомбардировок Югославии. После такого страну надо было, во-первых, как-то поощрить, а во-вторых, стабилизировать хотя бы для того, чтобы югославские события не повторились, скажем, с румынскими венграми.
В итоге решили, что лучший способ добиться и того и другого — это начать с Румынией переговоры о вступлении в ЕС. Расчет был на то, что за десяток лет плотного брюссельского давления Румынию удастся благополучно реформировать. А если даже не удастся — не страшно: копенгагенские критерии, которым должна соответствовать вступающая в ЕС страна, сформулированы насколько общо, что при желании окончание переговоров можно откладывать хоть десятилетиями.
Однако расчет оказался неверным. Руководство Евросоюза не учло, что за годы переговоров вступление Румынии в ЕС обрастет таким количеством частных выгод, что на финише будет уже некому задуматься об общем убытке и сказать «нет» или хотя бы «давайте отложим».
Значительная часть книги Галлахера посвящена подробному описанию этих самых частных выгод отдельных представителей европейской и румынской элиты, которые далеко не всегда сводятся к примитивной коррупции. Большой международный процесс, однажды запущенный, создает гораздо более сложные и разнообразные мотивации.
Взять, например, баронессу Эмму Николсон, тогдашнего депутата Европарламента от Британии. С 1999-го по 2004 год (то есть 5 из 8 лет переговоров) она была спецдокладчиком ЕС по Румынии: каждые полгода выпускала доклад о том, как в этой стране продвигается внедрение европейских процедур и стандартов.
До назначения баронесса никогда в жизни не занималась ни Восточной Европой вообще, ни тем более Румынией. Всю свою общественно-политическую карьеру, еще с 70-х годов она строила на теме защиты прав детей — у себя в Британии, в Пакистане, в Иракском Курдистане. Поэтому на переговорах о вступлении Румынии в ЕС ее интересовал, прежде всего, один вопрос — что там у румын с усыновлением, особенно международным.
Румынская элита, большая часть которой начинала свой трудовой путь в непростые времена социализма Чаушеску, прекрасно понимала, как важно правильно оценить личные приоритеты нагрянувшего ревизора. Поэтому правительство Румынии быстро признало, что их система международного усыновления сильно коррумпирована и местами слабо отличается от торговли детьми. Власти ввели мораторий на международное усыновление, внедрили европейские рекомендации и под присмотром баронессы навели в системе относительный порядок.
Эмма Николсон сейчас заседает в британской Палате лордов, а работа с Румынией значится одним из главных достижений в ее послужном списке по защите прав детей. Но проблема в том, что в 1999–2004 годах она была спецдокладчиком ЕС не по румынской системе усыновления, а по Румынии вообще. По румынским судам, СМИ, избирательной системе, металлургии и сельскому хозяйству. Но баронесса предпочла сконцентрироваться на том, в чем она понимает и что пригодится для ее карьеры. Румынские власти помогли ей преуспеть там, где ей нужно, а дальше за это пришлось заплатить позитивными оценками успехов Румынии в евроинтеграции в целом.
Радости приватизации
Понятно, что на одних позитивных докладах брюссельских чиновников далеко не уедешь, но румынская элита умела найти подход и к национальным правительствам. Скажем, одна из самых богатых стран ЕС Швеция довольно скептически относилась к перспективе оказаться в едином пространстве с 20-миллионной Румынией, где подушевой ВВП тогда был примерно в пять раз ниже, чем средний по ЕС, не говоря уже про шведский.
В 2002 году премьер-министр Румынии Адриан Нэстасе посетил Стокгольм, где договорился о выплате старого румынского долга Швеции в $120 млн. Еще $20 млн должны были получить шведские компании, работающие в румынской энергетике. В результате правительство Швеции осознало, что Евросоюз будет неполным без Румынии, и сменило свои возражения на одобрение.
Похожим образом канцлер Германии Герхард Шредер заметил выдающиеся успехи Румынии в деле евроинтеграции, когда в 2004 году подписал в Бухаресте контрактов на 650 млн евро — консорциум немецких компаний должен был модернизировать румынские электростанции.
Поддержка Британии последовала вскоре после того, как в 2001 году британский премьер Тони Блэр согласовал с румынским правительством приватизацию металлургического комплекса в Галаце. Крупнейший комбинат в Юго-Восточной Европе с почти 30 тысячами работников достался важному спонсору Лейбористской партии Лакшми Митталу.
Упор на экономические, а не политико-правовые реформы устраивал обе стороны. Ведь об экономике гораздо проще отчитываться. Что такое независимый суд или независимые СМИ? На бумаге они давным-давно независимые, а там поди разберись в хитросплетениях неформальных связей внутри румынской элиты. Другое дело — приватизация. Тут составил список оставшихся со времен социализма госактивов и распродал их на Запад, чтобы быть официально признанной «страной с рыночной экономикой».
Румынские крепкие хозяйственники охотно переезжали из руководства госпредприятий в советы директоров и представительства западных компаний. А западные компании получали не только новые активы, но и помощь от Евросоюза, который по мере сил пытался подтянуть румынскую экономику к европейским стандартам.
Тот же металлургический комбинат в Галаце до сих пор принадлежит Лакшми Митталу, только работают там теперь не 30, а 5 тысяч человек. Сокращение штата удалось провести почти безболезненно: программы ЕС для стран-кандидатов охотно выделяли деньги на переквалификацию и реструктуризацию социально-значимых предприятий, а уволенные могли воспользоваться новыми европейскими свободами и уехать работать в Италию или Испанию, получая там в несколько раз больше. Если смотреть на цифры по европейским субсидиям, то в 1990–2005 годах Румыния получила их на 6,5 млрд евро. Если по трудовой миграции — то к моменту вступления страны в ЕС 1 января 2007 года более 10 % экономически активного населения Румынии уже работали в Западной Европе.
Усвоение правил
Начиная переговоры с Румынией, Евросоюз очень слабо представлял себе, что такое посттоталитарная румынская элита, насколько она ловкая и циничная, как быстро она освоит западные правила, научится обходить их и выворачивать в свою пользу. Румынские власти прекрасно понимали, что западноевропейских парламентариев, которые будут ратифицировать разнообразные соглашения с их страной, ни разу не волнует, как там на самом деле обстоят дела в Румынии. Им важно продемонстрировать своим избирателям только то, что они не дали Румынии принести в Евросоюз всякие проблемы и конфликты.
Поэтому румынские власти, готовясь вступить в ЕС, целились прежде всего в стереотипы западной публики. Балканы, этнические конфликты, война — жители Дании и Голландии переживают, что все это может попасть внутрь Евросоюза. Поэтому одним из первых шагов правительства Румынии после начала переговоров было решение взять партию венгерского меньшинства в состав правящей коалиции. На деле чиновно-олигархическую верхушку трансильванских венгров кооптировали в общенациональную румынскую элиту, но в отчетах это выглядело как залог межэтнического мира и справедливое представительство меньшинств во власти.
Или надежность границ — вот что больше всего волнует рядового западного европейца. Поэтому румынское правительство не пожалело бюджетных денег на то, чтобы закупить самое новое и совершенное пограничное оборудование, какое даже в Западной Европе было далеко не везде. Пусть избиратели на Западе знают, что новые внешние границы ЕС после вступления Румынии будут защищены даже лучше, чем старые.
А вот состояние судебной системы Румынии интересует западную общественность намного меньше — судиться в румынских судах они не собираются. Поэтому в Евросоюзе не стали особо переживать, когда в 2004 году анонимный опрос 3,5 тысяч румынских судей выявил, что 81 % из них не считают румынский суд независимым, а 77 % признались, что работают под политическим давлением.
Избивают журналистов? Скупают тиражи газет в провинции? Телеканалы говорят только то, что нужно их владельцам-олигархам? На выборах карусели и админресурс? Доходы автомобильного бизнеса нового премьера выросли в 30 раз за его первые два года у власти? Да гори оно все огнем, где она вообще эта Румыния? Тут подряды, тут карьеры, тут геополитическая целесообразность и почетное место в истории для брюссельских начальников, которые успешно завершили очередное расширение ЕС, принеся стабильность и процветание на Восточные Балканы. Как в свое время заметил Черчилль в разговоре с британским агентом в Югославии, когда тот засомневался в искренности демократических лозунгов Тито: вы что, после войны собираетесь переехать жить в Югославию?
В последние годы переговоров инерция нового расширения ЕС стала настолько мощной, что румынская элита могла позволить себя самое беспардонное поведение. В начале 2006 года, последнего перед вступлением, правительство Румынии создало несколько тысяч новых чиновничьих вакансий повышенной комфортности — для тех, кто будет отвечать за взаимодействие с европейскими структурными фондами, то есть распределять субсидии из бюджета ЕС. А за полтора месяца до вступления, в ноябре 2006 года, румынский парламент одобрил норму, по которой бывшие депутаты имеют приоритетное право занимать эти вакансии — у них накоплен особо ценный опыт.
Румынский парламент поднимает порог для хищений в особо крупных размерах с 60 000 евро до 9 млн; вводит тюремный срок для тех, кто сообщает недостоверные сведения о случаях коррупции; появляются наказания за публикацию записей, сделанных без разрешения, за обнародование непроверенной информации, дискредитирующей Румынию на международной арене. Но Евросоюз не реагирует: уже поздно метаться, все решено, никто не рискнет подставляться и в последний момент пересматривать решение, над которым работало столько чиновников и лоббистов.
Консервируя привилегии
Самый печальный вывод в книге Галлахера в том, что интеграция в Евросоюз не только не смогла вытащить Румынию из состояния постсоциалистического «захваченного государства» — она это состояние, наоборот, законсервировала. Конечно, не целенаправленно, а просто потому, что в Евросоюзе никому не было дела до того, чтобы учитывать специфику постсоциалистических стран и вырабатывать для них какие-то специальные процедуры.
Одним из главных направлений для европейских субсидий в Румынии перед вступлением было сельское хозяйство. Это выглядело логично — к началу переговоров в нем было занято более 40 % экономически активного населения страны. Латифундии бывших председателей колхозов соседствовали с кучей крохотных полунатуральных хозяйств румынских крестьян. Не трудно догадаться, кому досталась большая часть европейских аграрных субсидий, для получения которых надо было заполнять заявки, составлять бизнес-планы и даже участвовать в софинансировании.
Нежелание ЕС подстраивать свои процедуры и принципы под суровую румынскую реальность лишало затею с евроинтеграцией малейших шансов на успех. Галлахер отмечает, что Брюссель вполне мог бы найти в Румынии несколько десятков честных и компетентных профессионалов и продавить их назначение на ключевые посты в центральном госаппарате. А дальше при должной централизации они бы навели в системе хоть какой-то порядок.
Но Евросоюз не интересует центральный аппарат. Базовый принцип ЕС — децентрализация. Большая часть субсидий должна распределяться на региональном уровне, где в теории власти более подотчетны избирателям. Но Румыния не Голландия, там эта теория не работает. Наоборот, там болото коррумпированных региональных элит настолько бескрайнее, что не хватит никаких кадров, чтобы его осушить.
В результате миллиарды евро субсидий растеклись по родным и знакомым постсоциалистического правящего класса, по их собственным и дружественным бизнесам, консервируя их привилегии и положение во власти. Бывшие красные директора, спецслужбисты и секретари обкомов раздобрели на европейских деньгах, превратившись в класс региональных баронов с феодальным собранием под видом парламента. А те румыны, кого не устраивало такое положение вещей, получили от Евросоюза возможность уехать на стройки Испании и Италии, чтобы не мозолить глаза и не нагнетать социального недовольства.