Существует прекрасная пословица, которую зачастую приписывают Ганди, хотя на самом деле она центральноафриканского происхождения: «Все, что ты делаешь для меня без меня, ты делаешь против меня». В двух словах так можно было бы описать трагедию нынешней выборно-представительной демократии: если кто-то, пусть даже с самыми благими намерениями, управляет народом, не привлекая к этому сам народ, он управляет только наполовину. В XVIII веке, когда значительная часть народа была неграмотна, а значительная часть территории — недосягаема, предпочтение, отданное выборам, отчасти диктовалось практическими причинами. Но справедливо ли это сегодня?
В августе 1988 года американский журнал The Atlantic Monthly опубликовал примечательную статью некоего Джеймса Фишкина. Эта заметка занимала всего две страницы, но ее содержание многих удивило. Она появилась за несколько месяцев до президентских выборов, которые привели к власти Джорджа Буша-старшего после предвыборной борьбы с Майклом Дукакисом. Оба они были выдвинуты своими партиями после долгой серии primaries (первичных выборов) и caucuses (предвыборных собраний членов партии), проходивших по всей стране. Благодаря тому, что предварительные туры в США неизменно начинаются в штатах Айова и Нью-Гэмпшир и широко освещаются в СМИ, эти штаты получают гораздо больше власти, чем они, в сущности, заслуживают. Действительно, кто имеет там успех, тот получает очень много эфирного времени, а кто недобирает голосов — тому крышка: его спонсоры выходят из игры. Еще до того, как сторонники партий смогут внимательно рассмотреть различные кандидатуры внутри своих партий, спор уже в значительной степени решен частными законами средств массовой информации и спонсорства.
Правильно ли это? — задается вопросом Фишкин. Насколько это демократично? Этот молодой профессор университета в Техасе был знаком с новейшей литературой по своей специальности. Он хорошо знал «За пределами враждебной демократии» («Beyond Adversary Democracy») — работу политолога Джейн Мэнсбридж, вышедшую за несколько лет до этого. Мэнсбридж утверждала, что в Америке существуют две традиции демократии: adversary [Состязательная] и unitary [Унитарная] — враждебная и уважительная, одна происходит от противоборства партий, другая — от переговоров между гражданами. Разумеется, Фишкин знал также книгу Бенджамина Барбера «Сильная демократия» («Strong Democracy»), вышедшую в 1984 году, — одну из наиболее весомых книг по политической теории, появившихся в последние десятилетия XX века. Барбер проводил различие между сильной и слабой демократией и утверждал, что конфликтная представительная демократия настоящего времени является типичной слабой демократией.
То было увлекательное время. Джон Ролз и Юрген Хабермас, два ведущих политических философа послевоенного периода, ратовали за более широкую вовлеченность граждан в разговор о будущем устройстве общества. Такой разговор мог бы вестись разумно и сделал бы демократию справедливее в условиях, когда все больше исследователей предупреждало о границах существующего строя.
Не следует ли применить эти новые идеи на практике? В той знаменитой статье из «Атлантика» Фишкин предложил на две недели собрать 1500 граждан со всей Америки, вместе со всеми кандидатами в президенты от республиканцев и демократов. Граждане могли бы узнать о планах кандидатов и обсудить их между собой. Их совещания можно было бы показать по телевидению, чтобы другие граждане также могли сделать более обоснованный выбор. Фишкин совершенно сознательно позаимствовал из афинской демократии два аспекта: участников отобрали бы по жребию, и они получили бы материальную компенсацию, которая гарантировала бы максимальное разнообразие их состава. «Политическое равенство начинает действовать благодаря случайной выборке. Теоретически тогда все граждане имеют равные шансы быть избранными в качестве участников». Равномерное распределение политических возможностей — афинский идеал восстал из пепла. Но то, чего Фишкин добивался своей случайной выборкой, было не просто очередным анкетным опросом: «Такие опросы определяют, что публика думает, если она не думает. <...> Напротив, делиберативный опрос определяет, что публика думала бы, получив шанс подумать».
Так родился термин «делиберативная (совещательная) демократия» — демократия, при которой граждане не только голосуют за политиков, но и разговаривают друг с другом и с экспертами. Делиберативная демократия — это такая форма демократии, при которой коллективное обсуждение имеет главное значение и в которой участники на основе информации и аргументации формулируют конкретные, рациональные ответы на вызовы общества. Чтобы не позволить отдельным самостоятельным участникам монополизировать коллективный процесс, работа проводится в основном с малыми подгруппами, профессиональными модераторами и по намеченному плану. В последние годы наблюдается просто взрыв литературы по делиберативной демократии, но источнику, вызвавшему ее к жизни, уже 2500 лет. Сам Фишкин говорил: «Это сочетание политического равенства и совещательности восходит к древним Афинам, где совещательный микрокосм из нескольких сотен людей, выбранных по жребию, принимал жизненно важные решения. С упадком афинской демократии такая практика вышла из употребления, а затем была предана забвению».
Фишкин все это предлагал на полном серьезе. Он стал искать организационные формы и средства, но к президентским выборам 1992 года еще не был готов. Как всех доставить? Где они смогут остановиться? Две недели были бы слишком долгим сроком, 1500 граждан — слишком много. Он подкорректировал свое предложение: собрать 600 человек на выходные было бы выполнимо, а статистически это все еще репрезентативно. После нескольких менее крупных совещательных проектов, реализованных в Англии, он был готов к 1996 году, когда в президентских выборах участвовали Билл Клинтон и Боб Доул. С 18 по 21 января в Остине, штат Техас, состоялось первое совещательное выяснение обстановки, названное Конференцией по национальным проблемам (National Issues Convention). Фишкин получил поддержку, в частности, со стороны компаний American Airlines и Southwestern Bell, властей города Остина и вещательной компании PBS, которые в общей сложности выделили ему более четырех миллионов долларов. Компания PBS предоставила больше четырех часов эфирного времени для репортажей об этой инициативе, чтобы за совещанием отобранных по жребию граждан и различных кандидатов в президенты могла следить широкая публика. Несмотря на прекрасную поддержку, Фишкину пришлось столкнуться также с некоторым противодействием. Отдельные лица, формирующие общественное мнение, высмеивали его предложение. Еще до начала мероприятия журналисты по всей Америке получили экземпляры журнала Public Perspective, который предостерегал о неуместности этой инициативы. Граждане, которые собираются совещаться? Невозможно или, по крайней мере, нежелательно и во всяком случае опасно.
Джеймс Фишкин не падал духом. Как ученый, он просто хотел узнать, что делает такое обсуждение с людьми. Он дал им заполнить анкеты — перед совещаниями, во время и после них, — чтобы видеть, как развиваются их взгляды. Участники заранее получили папки с информационными материалами, они могли говорить друг с другом и с экспертами. Повлияет ли это на их взгляды? Во всяком случае, на наблюдателей произвели большое впечатление «преданность делу, взаимное уважение и чувство юмора большинства участников, благодаря чему в группах царила атмосфера толерантности к отличающимся мнениям».
Но и выводы из объективных обсуждений были налицо: различие между «до» и «после» в самом деле оказалось поразительным. Процесс обсуждения сделал граждан значительно компетентнее, они стали давать более тонкие политические оценки, научились корректировать свое мнение и лучше поняли сложность принятия политических решений. Впервые было продемонстрировано научно, что простые индивиды могут стать компетентными гражданами, если только получат для этого инструменты. Фишкин верил, что именно здесь заложены возможности укрепления демократии, путь от «направляемой совещаниями массовой демократии лозунгов и soundbites» [фраз из речей политиков] к «настоящему голосу общества».
Работа Джеймса Фишкина вызвала настоящий deliberative turn [делиберативный поворот] в политических науках. В том, что делиберативная демократия может дать сильный импульс еле живой выборно-представительной демократии, никто из серьезных ученых уже не сомневался. Участие граждан заключается не только в том, что им дозволено приводить свои доводы, бастовать, подписывать петиции или участвовать в других формах разрешенной активности в общественном пространстве. Оно должно быть закреплено институционально. Сам Фишкин тем временем организовал десятки делиберативных обсуждений по всему миру, зачастую с весьма впечатляющими результатами. В Техасе, штате, где он работал, неоднократно отбирались по жребию граждане, чтобы обсудить проблемы возобновляемой энергии, — не самая очевидная тема для этого нефтяного штата. Благодаря таким обсуждениям с отобранными по жребию гражданами доля людей, заявивших, что они готовы платить несколько больше за ветровую и солнечную энергию, возросла с 52 до 84%! Благодаря такому росту группы поддержки Техас в 2007 году превратился в штат с наибольшим количеством ветрогенераторов в США; десятью годами ранее он тащился в хвосте. В Японии речь шла о пенсиях, в Болгарии — о дискриминации цыган, в Бразилии — о карьере чиновников, в Китае — о городском управлении и т. д. Эти обсуждения всякий раз приводили к новому законодательству. Оказалось также, что делиберативная демократия работает и в таких глубоко разобщенных обществах, как Северная Ирландия. Фишкин побудил родителей — католиков и протестантов — обсудить реформу системы образования и увидел, что люди, которые чаще говорили друг о друге, чем друг с другом, все-таки в состоянии вырабатывать очень практичные предложения.
В других странах также шли поиски новых моделей для участия граждан. В Германии уже с семидесятых годов существовали «ячейки планирования» (Planungszellen). Дания в 1986 году учредила Технологический совет (Teknologi-radet) — организацию, работающую параллельно с парламентом и дающую гражданам возможность высказываться по вопросу общественных последствий новых технологий, в частности ГМО. Во Франции в 1995 году появилась Национальная комиссия для общественных обсуждений (Commission nationale pour le débat public), дающая возможность гражданского участия в решении проблем окружающей среды и инфраструктуры. Великобритания взялась за Гражданские коллегии присяжных (Citizen Juries). Для привлечения граждан к решению проблем технической политики Фландрия в 2000 году учредила Институт общества и технологии. И это только несколько примеров; на сайте participedia.net имеется информация о сотнях проектов по обсуждениям за прошедшие годы. С каждым днем этот список растет.
Особенно плодотворной такая практика оказалась на уровне городов. Так, жители Нью-Йорка в течение двух дней совместно решали, что строить на территории Всемирного торгового центра (Ground Zero). В Манчестере речь шла о предотвращении преступлений. В бразильском городе Порту-Алегри и и некоторых других южноамериканских городах жители участвуют в представительных обсуждениях бюджета: граждане непосредственно привлекаются к бюджетной политике своих городов. В китайском городе Вэньлин отобранным по жребию гражданам разрешается давать партийному руководству советы по приоритетам в крупных инфраструктурных проектах. В Роттердаме-Южном и в Генке в 2013 году многочисленная выборка жителей обсуждала основные социально-экономические проблемы будущего.
Однако партиципативная демократия вовсе не сводится к демократии национальной или локальной. Европейский союз взялся за широкомасштабную делиберативную демократию (Совместное волеизъявление в 2005 году, Консультации граждан Европы в 2007 и 2009 годах), а 2013 год объявил Годом гражданина.
Идет ли речь о гражданских коллегиях присяжных, малых группах, консенсусных конференциях, делиберативных обсуждениях, Planungszellen [ячейках планирования], débats publics [общественных обсуждениях], citizens’ assemblies [Ассамблеях граждан], people’s parliaments [народных парламентах] или town hall meetings [городских собраниях общественности], организаторы неизменно прилагают все усилия, чтобы услышать голос граждан в период между выборами. За счет алеаторно-представительной демократии выборно-представительная демократия обогатилась.
Каждый делиберативный проект должен решить, как будет выглядеть состав граждан. Если граждане сами хотят записаться, точно известно, что они будут мотивированными и вовлеченными. Недостаток такого самоотбора состоит в том, что придут в основном деятельные, образованные белые мужчины старше 30 лет, так называемые профессиональные граждане. Не идеально. Если набор происходит путем жеребьевки, состав получится более разнообразным, более легитимным, но издержки тоже будут выше: составить хорошую, репрезентативную выборку дорого, а недобровольные участники изначально будут не столь осведомленными и могут быстрее утратить интерес. Самоотбор повышает эффективность, жеребьевка — легитимность. Иногда предпочтительна промежуточная форма: жеребьевка, предшествующая самоотбору, или самоотбор, предшествующий жеребьевке.
А вот как быть не должно. В апреле 2008 года премьер-министр Австралии Кевин Радд созвал тысячу человек из числа виднейших австралийских граждан для разговора об Австралии 2020 года. Он искал «best and brightest» [лучших и ярчайших] граждан страны — лозунг, пришедший из конца XVIII века. Граждане должны были самостоятельно выставить свою кандидатуру, представить список своих квалификационных данных и отправить мотивационное письмо о том, как они участвовали бы в процессе. Не было предусмотрено возмещение расходов на дорогу и проживание — и это в Австралии, стране с такими расстояниями. Сколько бедных женщин-аборигенов с севера заказало бы билет до Канберры? М-да, так избранную аристократию заменит не демократия, а самоизбранная аристократия, — час от часу не легче. Тогда участие граждан превратится в «меритократический конклав».