Сословное общество и чудо МФЦ

Все мы начиная с 24 февраля 2022 года оказались перед лицом наступающего варварства, насилия и лжи. В этой ситуации чрезвычайно важно сохранить хотя бы остатки культуры и поддержать ценности гуманизма — в том числе ради будущего России. Поэтому редакция «Горького» продолжит говорить о книгах, напоминая нашим читателям, что в мире остается место мысли и вымыслу.

Тимур Атнашев. Бюрократия, или Порядок без хозяина. СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2025. Содержание

Перестройка, начатая как возврат к ленинским принципам, привела к распаду СССР. Реформы с самого начала обосновывались М. С. Горбачевым и его командой в терминах борьбы с бюрократией и бюрократизмом. Вместо работы по одомашниванию полудиких слонов администрации, которой занимались другие заказчики, реформатор решил отказаться от бюрократии. В качестве альтернативы речь шла о демократизации, понятой в терминах, близких утопической риторике самоуправления масс Троцкого и Ленина. После введения гласности и первых реформ, подготовленных лучшими экономистами, лидер почувствовал массовую поддержку перемен. Горбачев сначала видел рецепт в смене поколения руководителей, повышении дисциплины, борьбе с пьянством, госприемке, хозрасчете без приватизации (то есть рыночные механизмы тоже не были включены) и гласности как механизме давления на бюрократию снизу. Но назначенные им и его правой рукой Е. К. Лигачевым тысячи новых руководителей, оказалось, не были готовы работать «по-новому». Административный рынок без частных собственников слабо реагировал на стимулы, а хозрасчет привел к росту зарплат и инфляции.

Столкнувшись с трудностями и видя ограниченность своего контроля над аппаратом, лидер стал утверждать, что бюрократия и ее ядро в ЦК КПСС — главное препятствие перестройке. Хозяин отказывался от непослушного слона? В публичной сфере бюрократизация, номенклатура и их привилегии критиковались как причина «торможения». В 1986–1988 годах экономист Г. Х. Попов в серии влиятельных статей предлагает термин «командно-административная система». В одном из текстов Попов описывает систему управления металлургической отраслью, которую лично курирует Сталин, используя сюжет запрещенного ранее романа Александра Бека «Новое назначение» (написан в 1964 году, опубликован в 1986-м). Приказы Хозяина беспрекословно исполняются и передаются вниз, доклады о срыве плана честны, руководители работают ночами и перепроверяют каждую цифру, а рабочие отношения между друзьями безличны. Здесь мы приближаемся к северной бюрократии.

Герой романа Бека — идеальный сотрудник системы, требовательный руководитель отрасли и лояльный исполнитель воли Хозяина. В чем же проблема? Попов утверждает, что такая система не может развиваться и требует террора. Кадры административно-командной системы привыкли выполнять приказы, что приводит к негативному отбору послушных, а не самостоятельных. Система не может внедрять инновации, необходимые для развития, иначе как в ручном режиме и с самого верха. Сосредоточение решений об инновациях в министерствах — в отрыве от заводов и институтов, где они должны реализоваться, — ведет к потере темпов по сравнению с США. Инновации, отвергнутые героями романа, оказались внедрены за рубежом. По мнению Попова, командная система обеспечила победу в войне в ситуации ЧП. Но она неспособна к долгосрочному развитию без террора и четкого понимания Хозяином, куда двигаться.

К концу 1987 года генсек вместе с узким кругом принимает революционное решение — готовит «удар по штабам». Главной опорой в борьбе с косностью аппарата он видит не рынок, а творчество масс, выборы и самоуправление. Высшим органом власти в СССР вместо КПСС становился (почти) всенародно избираемый Съезд народных депутатов и обновленный Верховный Совет СССР. На крупных и средних предприятиях вводились выборы руководителей, что могло понравиться молодым Хабермасу и Лефору, а также зрелому Троцкому. Затем последовали массовые сокращения в ядре аппарата — Общем и орготделах ЦК КПСС.

Помня о судьбе Хрущева, генсек успел демонтировать грозящий ему аппарат управления, но не смог создать новый механизм. Через два года после запуска революционной конструкции в действие и отказа руководителя от deep state СССР был распущен в силу технической потери управляемости страной на фоне стихийной приватизации власти и собственности. Попытка реанимировать воображаемый «ленинский» идеал самоуправления подорвала основы порядка. Сквозь него проросли неформальные и полулегальные рыночные отношения и южная коррупция, а бюрократия вновь стала ключевым игроком. Произошла фантастическая по масштабам ползучая приватизация активов советскими чиновниками, силовиками, НТР и криминалом. Советская номенклатура дважды за пятьдесят лет превращалась из слуги в господина, а лидеры государства безуспешно ставили на самоуправление, пытаясь обойтись без бюрократии.

Административный рынок, сословное общество и чудо МФЦ

В 1985 году сотрудник ЦЭМИ АН СССР Виталий Найшуль опубликовал в самиздате книгу «Другая жизнь» с изложением модели будущей ваучерной приватизации в СССР. В этом же тексте содержится ряд идей, которые описывали бюрократический рынок в СССР. Специалист Госплана показывал, что согласование миллионов вопросов создает пробку наверху пирамиды. Чтобы делать дело, руководители предприятий, главков и министерств договариваются о частных сделках «ты мне — я тебе» — о поставке недостающих материалов, дефицитных товаров или о путевках в санаторий для родных. Бóльшая часть этих сделок была незаконна и означала нарушение регламентов и полномочий. Однако ни одно предприятие не сможет работать, если его «директор будет оставаться в рамках правил».

Найшуль описывал, как неформальные сделки между агентами пронизывали формальную бюрократическую иерархию и план в СССР. В рамках сделок партия труб может быть обменена на прописку нужного человека в Москве. Иначе говоря, параллельно с формальными правилами возник огромный рынок нарушений правил. Мы имеем дело с описанием варианта южной бюрократии. Но в отличие от акцента на высокие риски и неопределенность (будет ли в конкретном случае применяться правило или решение агента будет произвольным), который делали африканисты, речь идет о несколько более предсказуемом неформальном порядке нарушения формальных правил. Участники сделок ожидают их соблюдения, хотя сохраняется риск санкций или тюремного срока: «Делают — все, а садится в тюрьму тот, кто зарвался или кому-нибудь не угодил». Это описание логики неопатримониальной южной бюрократии, о которой пойдет речь в третьей главе настоящей книги.

Социолог и влиятельный эксперт Симон Кордонский, в перестройку участвоваший в обсуждениях реформ в ЦЭМИ РАН, развивал с коллегами из Новосибирска свою версию теории административного рынка. После многолетнего участия в подготовке реформ и работы в Администрации президента в начале 2000-х годов Кордонский опубликовал книгу «Рынки власти: Административные рынки СССР и России». Каждый рациональный чиновник не служит общему делу, а старается максимизировать свои ресурсы и отдать вовне поменьше. Торговля здесь происходит внутри бюрократической системы, как и в модели американских классиков теории общественного выбора. Но, в отличие от северной бюрократии в США, в южной модели игрок может легче и чаще нарушать правила, идея служения праву эфемерна, а спрос с него со стороны политика-спонсора или подотчетного избирателям почти совсем отсутствует.

К идее неформальных сделок Найшуля Кордонский добавляет важное уточнение, меняющее исходную посылку. Участники переговоров торгуют согласно своему административному весу, что соответствует их доле в «общаке». Этот генезис означает, что иерархия остается более важным источником благ, чем торговля. Самые влиятельные участники не заинтересованы в полном переходе к рынку. Высшим координирующим органом, позволяющим легализовать сделки внутри разных иерархий и между разными уровнями системы, было Политбюро, и на нижних уровнях эту функцию выполняли соответствующие коллективные органы власти — съезды, пленумы, коллегии, исполкомы и т. п. Административный рынок означал обмен благами, но сохранял учетно-распределительный характер.

В 1985 году Найшуль предполагал, что сквозь советскую бюрократическую иерархию мог прорасти снизу народный рынок, включая выборы руководителей предприятий. В 2000 году Кордонский констатировал, что базовая общественная структура была задана в логике административных рангов и крах социализма не затрагивал социальной «онтологии» распределения ренты. Игроки распоряжались ресурсами, полученными из «общака» сверху в соответствии со своим статусом в иерархии с 70 уровнями. Приватизация и распад страны привели к фрагментации уровней административно-территориальной организации, но внутри обломков целого логика торговли с учетом рангов и веса сохранилась. Рынок как главный механизм создания и контроля за ресурсами остался слабым. А южная бюрократия как тип организации проникла в новые сферы после ослабления надзорного и силового аппаратов, которые лишились политического заказчика и сами включились в процесс приватизации.

Впрочем, эти описания новой системы в терминах административного рынка и сословного общества принципиально неполны, ибо не позволяют заметить важные изменения. В заключение главы я хотел бы добавить согревающий ароматом кофемашины кейс «Мои документы» в контрапункт циничному реализму теории административных рынков. В начале 2000-х годов президент России Владимир Путин поручил команде Германа Грефа и аналитиков Центра стратегических разработок подготовить серию реформ. Меры включали программу создания регулярной гражданской службы северного типа, не вполне реализованную до сих пор. Одним из дальних результатов этих усилий стало распоряжение Правительства № 1789-р от 25 октября 2005 года. Документ предполагал организацию сети служб «одного окна», получивших название МФЦ и переименованных в Москве в «Мои документы» в 2014 году. Ставилась задача упростить процесс получения нового паспорта и справок, уничтожив огромный, но фрагментированный черный рынок «ускоренного» решения этих запутанных вопросов, — то есть побороть коррупцию. Всякому, казалось бы, должно было быть ясно, что это нерешаемая в России проблема. Однако незаметно для широкой публики вопрос был решен.

Задача книги в жанре интеллектуальной истории состоит в том, чтобы восстановить, сделать понятным современному читателю значение ключевых слов прошлых эпох или других стран, смысл которых ему незнаком. Для этого важно воссоздать «чужой» опыт и контекст или показать его отличие от известного нам здесь и сейчас значения. Так, отсутствие положительных коннотаций в слове «бюрократия» для современного русскоязычного читателя кажется естественным, а выражение «улучшить бюрократию» на русском языке — внутренне противоречивым. Поэтому для адекватного перевода западной истории этого понятия и явления на русский язык важно изменить и сам русский язык и осмыслить свой новый опыт, для которого раньше не было слов и значений. Надеюсь, что как настоящая книга, так и общественная рефлексия опыта, подобного МФЦ, помогут добавить нейтрально-положительное значение в понятие бюрократии на русском.

Посмотрим на изменения в важном слое администрации, который касается почти каждого. За пятнадцать лет, вместо постоянно меняющихся перечней документов, неудобных часов работы, хождения по очередям и коррупции, в столице и во многих регионах были созданы центры, где большинство посетителей могли быстро и четко решить вопрос. В случае ожидания дольше 15 минут мэр Москвы лично (хотя и с плаката) обещал угостить горожанина бесплатным кофе. Сходные процессы, несмотря на важные ограничения, происходили в таких ведомствах, как ФНС, Центральный банк или Министерство финансов.

Эта незаметная и до сих пор не вполне осмысленная тихая революция в организации госуслуг и ряде органов исполнительной власти показала, что в России нет жестких структурных или культурных ограничений на переход от бюрократии южного типа, описанного Гоголем и Щедриным, к бюрократии северного типа там, где это отвечает жизненным интересам и целям заказчиков бюрократии. В случае МФЦ группа реформаторов убедила президента в том, что интерфейс или фронт-офис, где происходит ежедневное взаимодействие госаппарата с избирателями, должен быть максимально удобным. «Вечная» проблема была решена за полтора десятилетия — коррупция в МФЦ резко снизилась, а скорость и удобство выросли. Последние двадцать лет аналогичные процессы введения регулярной северной бюрократии происходили в крупных частных и государственных корпорациях, а затем в среднем и малом бизнесе.

Элиты и их патронажные сети в России, описанные в терминах бюрократического рынка, как и во многих развивающихся странах, еще только осваивают науку северной дисциплины: они почти не используют коллегиальный и демократический контроль, иногда не соблюдают, произвольно меняют или требуют нарушений правил служащими, недостаточно платят и не доверяют меритократическому отбору. Вместо рациональной бюрократии на верхнем уровне патронажных сетей мы получаем бюрократию южную, где правила являются предметом торговли и зоной неопределенности, а личная лояльность в ключевых точках оказывается важнее квалификации.

Напротив, на среднем и нижнем уровнях произошла значительная перемена — мы можем наблюдать многие черты северной бюрократии и незамеченное публикой исчезновение «вечной» низовой коррупции в нескольких сферах жизни. Иллюстрацией напряжений в этой гибридной модели с южным верхом и севереной базой являются в частности конкурсы «Лидеры России», явно сочетающие элементы меритократии снизу и механизмы патронажа сверху. Практики «рукописного письма» как материального выражения власти высших руководителей над регламентом, подвижные и неформальные «правила нарушения правил» или установка служащих на «решение вопросов» являются другими проявлениями южного характера верхнего уровня бюрократии.

В России, вероятно, происходит долгосрочный переход от южной к северной модели бюрократии. Мы находимся приблизительно в конце первой трети того пути, который в других странах занимал до ста лет с момента концептуальной постановки задачи. В России задача впервые была сформулирована Сперанским, но после перерыва была вновь поставлена в начале 2000-х годов. Если ориентироваться на исторический опыт, то новыми вехами этой трансформации будет систематический меритократический отбор, включенная автономия, создание центрального кадрового агентства, рыночная оплата труда госслужащих, повышение доли постоянного оклада и сокращение доли премий, а также введение правовых гарантий от увольнения. Создание северной бюрократии является одним из необходимых (но недостаточных) условий устойчивого экономического и социального развития независимо от формы политического режима. Однако заказчик должен научиться легализовать свои реальные стратегические цели и ограничивать себя, взаимодействуя с аппаратом.

Благодаря госуслугам мы можем на вкус ощутить разницу между южным, кафкианским лабиринтом (паспортный стол) и северным порядком (МФЦ / «Мои документы»). Значит мы уже в принципе освоили вторую часть дилеммы бюрократии «улучшить, нельзя избавиться», но впереди еще долгий путь, и новые реформы ждут своих заказчиков. Представления будущих заказчиков о границах и возможностях улучшения или избавления от бюрократии будут фактором, определяющим пропорции неопатримониальных, рациональных и постбюрократических слоев административного пирога. Опыт развитых и развивающихся стран предлагает палитру из нескольких возможностей.