Все мы начиная с 24 февраля 2022 года оказались перед лицом наступающего варварства, насилия и лжи. В этой ситуации чрезвычайно важно сохранить хотя бы остатки культуры и поддержать ценности гуманизма — в том числе ради будущего России. Поэтому редакция «Горького» продолжит говорить о книгах, напоминая нашим читателям, что в мире остается место мысли и вымыслу.
Александр Рыжков. Город и перевозчики: история транспортных реформ. М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2024. Содержание
Часто реформы готовятся недостаточно тщательно, проводятся прямолинейно или непоследовательно, а их реализация определяется уровнем квалификации органов власти и наличием сопротивления предпринимателей.
Интересным примером является микроавтобусная система в Найроби, столице Кении. Этот опыт демонстрирует не всегда успешные попытки регулирования паратранзита без строительства системы скоростных автобусов.
Микроавтобусы здесь известны под местным названием матату (matatu). Матату — далеко не идеальный транспорт. Его критикуют за устаревшие и небезопасные автобусы, конкуренцию на улицах города, плохие условия труда и состояние инфраструктуры, отсутствие контроля со стороны властей. Тем не менее альтернативы матату не существует. В 2012 году сеть состояла из 135 маршрутов, на которых использовалось 9,5 тыс. автобусов. Около 99% жителей обеспечены маршрутами матату в пешеходной доступности, и от половины до двух третей регулярно пользуются ими.
Легализация отрасли первым президентом
История возникновения матату типична. Микроавтобусы появились после обретения Кенией независимости в 1963 году. Поначалу новое правительство опиралось на формального перевозчика Kenya Bus Service (KBS), наследника британской компании колониального периода. Однако после отмены режима сегрегации в городе начался стремительный рост населения. Перевозчик хотя и имел официальную монополию на перевозки, не смог полноценно выполнять свои обязательства: автобусов не хватало, маршруты не обслуживали многие районы. Бреши в транспортном обслуживании сподвигли жителей выполнять перевозки самостоятельно.
У первых неформальных предпринимателей не было ни средств, ни опыта ведения бизнеса. Поначалу они использовали старые фургоны, пикапы и автомобили-комби, адаптированные местными механиками из подручных деталей, лишь потом появились микроавтобусы. Однако, даже находясь в таком положении, предприниматели смогли опередить формального перевозчика: они превзошли его всего за пару лет по объему перевозок. Своим успехом матату обязаны работе там, где они были нужны людям. В частности, они пробирались по бездорожью до нелегальных поселений.
На начальном этапе матату были полностью незаконны. Они нарушали монополию существующего перевозчика, не имели документов о пригодности транспортных средств к эксплуатации, подделывали или покупали документы о прохождении техосмотров. Но никакие запреты не работали, как и рейды полиции. В трудной ситуации предприниматели просто давали взятки. С увеличением парка матату стали восприниматься государством как неизбежное и неистребимое зло.
Быстрое развитие матату произошло после 1973 года, когда первый президент страны Джомо Кениата принял закон (Kenyatta’s decree), фактически легализующий матату. Все ограничения на их работу были сняты, но не предусмотрены меры регулирования. Больше не требовалось проходить техосмотры, и можно было работать на любых маршрутах.
Согласно классификации Роберта Серверо по степени строгости регулирования, президент Кении выбрал подход терпимости (игнорирования) неформальных перевозок. Причины этого решения отчасти заключались в невозможности контролировать этот бизнес, отчасти — в популистских соображениях по снятию ограничений с местного, низового бизнеса.
Последствия этого шага были непростыми. С одной стороны, число транспортных средств удвоилось всего за несколько месяцев, что позволило снизить остроту транспортной проблемы. С другой — система быстро себя дискредитировала.
Для перевозок использовались странные транспортные средства вроде приспособленных грузовых, полицейских и тюремных автомобилей. С ростом числа транспортных средств изменилась и культура отрасли. Предприниматели стали повышать требования к ежедневной выручке водителей, оставляя средства только на пропитание, что вынуждало работать до 18 часов каждый день без выходных и соперничать друг с другом на улицах. Опасное вождение и езда с переполненным салоном стали нормой. Периодически происходили аварии с десятками погибших. Маргинальность отрасли подчеркивалась наличием на крупнейших остановках зазывал.
Бесконтрольность бизнеса привела к ответным действиям изнутри. Наиболее сознательные предприниматели стали самоорганизовываться, сформировав национальную ассоциацию владельцев матату Matatu Vehicle Owners Association (MVOA) в конце 1970-х годов. Предприниматели, которых не устраивало положение в отрасли, выступали за обязательное страхование, внедрение лицензий, запреты непригодных транспортных средств, отказ от зазывал и контроль над водителями.
Попытка регулирования вторым президентом
Изменения государственной политики произошли только в 1978 году после смерти первого президента. Его преемник Даниэль арап Мои был сторонником усиления регулирования. Все началось с восстановления полицейского контроля за наличием страховых полисов и документов о техосмотре. Проводились рейды, в результате которых предприниматели попросту бросали старые автобусы.
В 1984 году был утвержден Закон о матату (Matatu Bill). Главной новацией стало появление лицензий — документов, которые разрешали использовать определенный автобус на определенном маршруте. Кроме того, с целью повышения безопасности вводились следующие требования: минимальный возраст водителя 24 года, стаж от четырех лет, ежегодный техосмотр, запрет на перевозку пассажиров стоя и обязательное страхование ответственности за причинения вреда пассажирам. Без выполнения этих условий лицензии не выдавались.
Потенциально закон мог получить поддержку передовых предпринимателей. Однако на практике их реакцией было недоумение и недовольство. Закон стал неожиданностью для перевозчиков, так как был принят без консультаций с ними. Надежда на доверие и партнерство была им уничтожена.
В итоге пятая часть автобусов в принципе не могла пройти первый технический осмотр. Их владельцы были вынуждены моментально прекратить работу, не имея возможности адаптироваться к закону. Для контроля за состоянием автобусов проводились полицейские рейды. Машины ходили переполненные, что не могло не возмущать пассажиров.
Правительство воссоздало крупного формального перевозчика — государственную компанию Nayao Bus Service (NBS). Она получила 300 автобусов в виде гуманитарной помощи из Японии, Дании и Нидерландов, а в качестве рабочей силы использовала бесплатный труд государственной молодежной организации National Youth Service (NYS). Помимо этого, компании выделяли субсидии из государственного бюджета, благодаря чему она могла работать с низкими тарифами и конкурировать с матату. И хотя она просуществовала недолго (с 1986 по 1992 год) и прекратила свою работу из-за отсутствия запасных частей, успела сильно настроить против себя перевозчиков: работая параллельно с ней, водители матату были вынуждены нарушать все разумные правила, чтобы заработать на хлеб. С их точки зрения, президент проводил политику, декларирующую безопасность на словах и непоследовательную на деле, развивая государственного перевозчика. Они воспринимали это как личную неприязнь президента к матату, за что вся отрасль критиковала президента. Ассоциации (прежде всего MVOA), которые ранее пытались получить признание государства и сотрудничать с ним, стали его противниками. Начались забастовки водителей.
Поворотным стал 1988 год, когда после столкновения трех переполненных микроавтобусов и гибели 27 пассажиров полиция провела крупнейший рейд. В ответ последовала первая национальная забастовка матату, парализовавшая страну. Это вызвало гнев президента, и он распорядился запретить все ассоциации матату. Лично глава MVOA был без суда заключен в тюрьму, а выйдя на волю, уже не участвовал в работе отрасли.
После запрета ассоциаций отрасль лишилась созидательных и консолидирующих сил. Президент передал функции контроля над транспортом еще одной молодежной организации — KANU Youth Wingers, KYW (Молодежный фронт Национального союза африканцев Кении — правящей партии в тот период). Изначально она участвовала в общественном контроле над различными сферами, в том числе над транспортом. Но на практике их работа свелась к получению взяток за возможность устраивать остановки на терминалах.
Проблема обострилась в 1992 году, когда после ослабления правящей партии молодежная организация была распущена. Ее бывшие участники стали формировать преступные группы, численность крупнейшей из них — Мунгики — в период расцвета оценивалась в миллион человек. С середины 1990-х годов она контролировала основные автобусные терминалы страны, обложив предпринимателей, водителей и кондукторов различными поборами. Под угрозой убийства все были вынуждены подчиниться преступному диктату.
Мунгики паразитировала на отрасли в течение 1990–2000-х годов. В некотором смысле она даже приносила пользу существующим предпринимателям, так как препятствовала приходу новых участников и усилению конкуренции, что позволяло поддерживать уровень доходов. Но как преступная группа Мунгики не могла позволить матату расти. Этот пример показывает, что транспортной отрасли необходимы консолидирующие силы. Либо это будет государство, либо ассоциации предпринимателей, либо криминал.
Внедрение «правил Мичуки» третьим президентом
Новые изменения последовали только со сменой президента. Третий президент Мваи Кибаки начал с конструктивных действий. Он преследовал руководителей преступных групп, некоторые получили тюремные сроки. Роль криминала существенно снизилась. Вскоре при поддержке властей были созданы две ассоциации: владельцев матату (Matatu owners association, MOA) и работников матату (Matatu welfare association, MWA).
В 2003 году президент утвердил так называемые правила Мичуки (Michuki Rules), идеологом которых был министр транспорта Джон Мичуки. Правила сводились к нескольким требованиям: оснащение автобусов ограничителями скорости, использование ремней безопасности пассажирами, прохождение водителями и кондукторами проверок в полиции, использование униформы и бейджей, обозначение маршрута следования и количества мест автобусов, наличие желтой полосы на кузове. Закон также возложил на ассоциации обязательства по контролю терминалов.
Ассоциации вновь не привлекли к формулированию закона, и изменения явились неожиданностью. Основной проблемой была непродуманная реализация закона. Предусматривались крайне сжатые сроки (два месяца) на приведение в соответствие с новыми требованиями. Пункты техобслуживания автобусов моментально заполнились, образовались очереди. Многие проблемы были созданы искусственно. Например, право оснащения автобусов ограничителями скорости получила только одна компания, аффилированная с властями. Когда стало ясно, что сроки нереалистичны, они были продлены, но всего на два месяца, что не могло изменить ситуацию. К назначенному числу, в начале 2004 года, в Найроби работало около половины от изначального числа автобусов. Остальные опасались выезжать на улицы из-за полицейского контроля. Многие водители и кондукторы не смогли пройти необходимые проверки в полиции. Ситуация нормализовалась только спустя время.
Поначалу закон достиг поставленной цели — повысить безопасность перевозок. Но всего через несколько лет все откатилось назад. После того как идеолог закона ушел из правительства, полиция вместо жесткого контроля вернулась к практике поборов.
Развитие самоорганизации
Новый этап связан с ростом самоорганизации отрасли. Уже с 1990-х годов некоторые предприниматели стали объединяться в так называемые сберегательные и кредитные кооперативы (Savings and Credit Cooperatives, SACCO). Это добровольные организации, члены которых обязаны регулярно платить взносы. Взносы рассчитаны с учетом амортизации автобусов и идут на оплату ремонта и покупку новых транспортных средств, что позволяет членам кооперативов более или менее регулярно обновлять парк.
Кооперативы — не чужеродный для Кении институт. Они мало использовались в сфере пассажирских перевозок, но в течение десятилетий успешно работали в других областях. Со временем кооперативы SACCO стали хорошей платформой для решения проблемы с обновлением автобусов, естественно вписавшись в кенийскую бизнес-среду и снискав поддержку предпринимателей.
В 2010 году правительство решило поощрять создание кооперативов и включило пункт о членстве в одном из них как обязательное условие для получения новой лицензии на перевозки. Таким образом власти решили справиться с проблемой эксплуатации старых и изношенных микроавтобусов. Когда перевозочный бизнес строится на ежедневном доходе и наличных деньгах, предприниматели учитывают только операционные издержки: топливо, труд водителей и текущее техническое обслуживание автобусов, но игнорируют амортизацию, а кооперативы открывали перед своими членами долгосрочную перспективу.
Популяризация кооперативов, в отличие от предыдущих попыток государства каким-либо образом повлиять на состояние перевозок, была позитивно воспринята отраслью. Всего спустя три года было зарегистрировано свыше 500 микроавтобусных кооперативов. Сейчас они считаются основной движущей силой развития перевозок в Кении. Помимо базовых задач по сбережению средств для обновления автобусного парка, они выполняют и многие другие. Наиболее развитые осуществляют сбор провозной платы собственными кондукторами, внедряют безналичную систему оплаты проезда и организуют работу водителей с постоянной заработной платой без так называемой системы плана. Используют спутниковый мониторинг движения, осуществляют диспетчеризацию на терминалах, страхование и правовую поддержку. Наиболее крупные кооперативы даже приобретают собственные автобусы, тем самым постепенно трансформируясь из объединений предпринимателей в полноценных перевозчиков.