5 книг о том, что такое государственный капитализм и как он работает
Отношение к государственному участию в экономике похоже на движение маятника. В послевоенном мире государства широко участвовали в экономике, затем в 1980-е пришла парадигма, которая подразумевала свободный рынок, свободную торговлю и отрицала большинство принципов, на которых строилось послевоенное кейнсианство. Начиная с середины 2000-х стало невозможно отрицать тенденцию возвращения государства в экономику. Очевидно, что эта тенденция основывалась на иных принципах, чем европейское кейнсианство или политика «азиатских тигров». Это нечто новое.
В научной литературе государственный капитализм все более активно обсуждается с конца 2000-х. Само понятие вернулось в оборот, возникла большая междисциплинарная область, где обсуждаются современные формы участия государства в экономике. Это интеллектуальное поле находится в переходном состоянии. С одной стороны, идеи свободного рынка по-прежнему сильны — и многие авторы рассматривают активное государственное участие как негативный фактор, поскольку считают, что в конечном счете, несмотря на краткосрочные победы Китая и других стран, оно приведет к мировому экономическому кризису. Кроме того, они указывают, что государственный капитализм хорошо совместим с авторитарными политическими режимами. С другой стороны, есть традиция осмысления феномена, которая связана с понятием «государство развития», «девелопментализм», и она, наоборот, показывает, что участие государства в экономическом развитии может быть положительным долгосрочным фактором.
Итак, неолиберальная парадигма пребывает в глубоком кризисе, но новой глобальной интеллектуальной парадигмы управления экономикой нет, и, возможно, она вообще не возникнет. Пока мир поделен на империалистические блоки, в каждом из которых проводится собственная политика. Поэтому поле исследований государственного капитализма находится в очень гибком и изменчивом состоянии, здесь представлено много интеллектуальных тенденций.
Очень характерно, что все книги, о которых я буду говорить, являются классикой литературы по политической экономии, однако они не переведены на русский язык. То есть в России с середины 2000-х пытаются строить некий вариант государства развития — государство создает госкорпорации, координирует мощнейшие национальные проекты, при этом у нас не переведены основополагающие книги о том, как это происходило в других странах. Это странно и симптоматично. Мой обзор пытается восполнить серьезнейший пробел именно в этой области.
Как этот пробел возник? С одной стороны, в интеллектуальном плане в России долгое время господствовал — и господствует до сих пор — неолиберальный подход. В качестве системы идей никакой альтернативы неолиберализму нет: эксперты, которые занимаются государственными реформами в основном придерживаются прорыночных взглядов и не видят смысла в альтернативной литературе, пускай даже речь о классике. С другой стороны, наши экономические государственники настроены очень изоляционистски, не хотят читать книги о других странах, поскольку и так все знают. В итоге мы видим странный перекос: с одной стороны, неолибералы, которые вполне грамотны в своем узком неолиберальном смысле, с другой стороны — мы видим государственников, у которых своя автохтонная мысль, притом что существует литература, которая им бы помогла аргументировать свои идеи и приблизила бы к практической релевантности. Многие либеральные эксперты эволюционируют в сторону большей толерантности к государственному участию, но это хаотичное движение без изучения основ. Я как раз хочу предложить книги, которые эту основу формируют.
Книга с довольно-таки скучным названием, посвящена одному-единственному министерству, но при этом в Google Scholar на нее больше 10 тысяч ссылок. Это неудивительно, потому что Чалмерс Джонсон ввел в этой книге ключевые понятия, которые позволяют в позитивном ключе рассматривать роль государства в экономике.
Первое такое понятие — «государство развития» (developmental state), т. е. государство, которое стимулирует экономический рост и усложнение, диверсификацию экономики (то, что у нас в России называется отходом от сырьевой зависимости). Второе понятие — «пилотное агентство» (pilot agency). Это специальная институция внутри государственного аппарата, которая координирует государственное участие и делает его более эффективным за счет того, что за всем следит, стремится направить в одно русло разные и выделить точки роста. Таким государством развития в книге выступает Япония, а пилотным агентством — японское Министерство промышленности и торговли (MIТI).
Джонсон объясняет японское экономическое чудо именно ролью государства. Он показывает, что министерство, занятое экономической координацией, было укомплектовано менеджериальной элитой, людьми, которые в силу высокой квалификации обладали нужной уверенностью, чтобы не просто регулировать рынок, а вмешиваться в его работу, выделять и поощрять отрасли, диктовать конкретные цели. Вмешательство было не произвольным, а стратегически запланированным. При этом министерские чиновники постоянно общались с бизнесменами в рамках разных комиссий, комитетов и специальных площадок и потому прекрасно знали, что происходит в экономике. Эти промежуточные площадки и организации позволяли направлять экономику. Плюс к этому между бизнесом и государством происходил обмен людьми: бюрократы из MITI рано уходили на пенсию и назначались в советы директоров, в бизнес-ассоциации — не для коррупции, а ради лучшей связи между государством и бизнесом.
В итоге сверхэффективная элитная бюрократия создала уникальную ситуацию, при которой страна третьего мира стала страной мира первого. Такого чуда в истории не повторялось никогда. Может быть, Южная Корея к этому приблизилась, но, что характерно, теми же методами, что и Япония. Это говорит о том, что секрет успеха связан именно с элитной бюрократией государства развития.
Конечно, книгу Джонсона критиковали. Адепты свободного рынка утверждали, что на самом деле чиновники только мешали японскому бизнесу, который просто был очень умным; но это скорее маргинальное мнение. Также указывали, что автор переоценил бюрократию и не учел, что в Японии есть еще и политика, партийные функционеры, которые также играли большую роль.
Огромный вопрос — можно ли повторить успех этого пилотного агентства, перенести опыт в другие страны, особенно если учесть, что рынок высокотехнологичной промышленности уже занят той же Японией? К счастью, литература по государству развития с момента публикации первопроходческой работы Джонсона развивалась бурными темпами и наработаны рецепты гибкого эффективного участия государства для различных сфер экономики.
В этой книге (первая публикация — 1995 год), не менее влиятельной, чем первая, автор применяет сравнительный подход в духе исторической социологии к анализу государственных институтов разных стран. Основная мысль Эванса та же, что у Джонсона: исследователь берет идеальный тип государства развития и показывает, что некоторым государствам удавалось к нему приблизиться.
Почему книга называется «Встроенная автономия»? Эванс показывает, что для эффективного участия госаппарат должен быть автономным — не зависеть от бизнеса, а ставить ему задачи. Вместе с тем госаппарат не должен захватывать бизнес, впадая в коррупцию. «Встроенность» подразумевает, что государство самым тесным образом общается и взаимодействует с предпринимателями на разных площадках.
Конечно, добиться такого баланса на практике сложно. Государство может встроиться в бизнес до такой степени, как это произошло в России 1990-х, или обрести такую автономию, что до бизнеса нет никакого дела. В этой труднодостижимости и есть, по Эвансу, парадокс девелопментализма. Как и Джонсон, он считает, что реализовать труднодостижимый баланс способна лишь сверхквалифицированная бюрократия, у которой есть корпоративный дух, воспитанный в элитных университетах, поскольку этот дух создает особую этику. Этика позволяет удерживать автономию, то есть не сливаться с бизнесом, но эффективно с ним взаимодействовать. Все кейсы успешного государственного участия основаны на этих принципах. Например, если мы посмотрим на Францию, где придуман термин «дирижизм», управление экономикой, то увидим именно сверхобразованных бюрократов, которые закончили Высшую нормальную школу, у них свой корпоративный дух, система ценностей, но в то же время они постоянно общаются с бизнесом.
Перейти из встроенный автономии к олигархии очень легко. В Южной Корее, говорит Эванс, не до конца понятно, что это — встроенная автономия или конгломераты-чеболи уже контролируют государство. Плюс ко всему на другом полюсе от государства развития находится хищническое государство (predatory state), которое не только не помогает экономике, но и разрушает ее путем выкачивания ресурсов для личной выгоды коррумпированных бюрократов, авторитарных диктаторов и их семей. Оба полюса представляют собой идеальные типы, и ни одно государство в мире не занимается только тем, что портит жизнь людям. Однако некоторые постколониальные африканские диктатуры к негативному полюсу приблизились. В России хищнические элементы смешаны с элементами девелопментализма. Вопрос в том, как они между собой соотносятся.
Ха Джун Чхан — первый из обсуждаемых сегодня авторов, у которого есть книги на русском. Это «23 тайны: то, что вам не расскажут про капитализм» (АСТ, 2014), «Как устроена экономика» (Манн, Иванов и Фербер, 2015) и «Злые самаритяне: миф о свободной торговле и секретная история капитализма» (Манн, Иванов и Фербер, 2018). Однако его самая влиятельная книга остается непереведенной.
В основе этой работы лежит простая идея, она выражена в метафоре, которая фигурирует в названии: богатые страны забрались на вершину экономического процветания по лестнице, а потом эту лестницу откинули — так, чтобы бедные страны не могли ей воспользоваться. Звучит сильный тезис: развивающиеся страны не просто проводят неправильную политику и потому отстают, но еще и развитые страны им правильно действовать активно мешают.
Основной упор Ха Джун Чхан делает на вопрос торговли. Он показывает, что исторически все западные страны занимались протекционизмом, то есть всеми силами пытались защитить внутренний рынок и промышленность от международной конкуренции, особенно в периоды, когда она еще не окрепли. Этим занимались Англия, Америка, и Александр Гамильтон, один из отцов-основателей США, написал трактат о протекционизме, где объяснял, почему Америка должна защищать свою промышленность от Англии с помощью высоких тарифов. Именно ему принадлежит выражение infant industry — «неокрепшая отрасль». Немецкий Фридрих Лист также написал книгу-обоснование, почему государства должны охранять и развивать национальные экономики. С одной стороны, его можно воспринять как протекциониста, с другой — как экономического протофашиста. Суммируя историю протекционизма, Ха Джун Чхан приходит к выводу, что западные страны сначала пользуются им как инструментом, но с некоторого момента запрещают развивающимся странам поступать так же. При этом работает риторика «сравнительных преимуществ» (comparative advantage): дескать, если у вас есть бананы — торгуйте бананами, есть нефть — торгуйте нефтью, не надо ничего придумывать, надо продавать то, на что есть спрос, потому что свободная мировая торговля — игра с положительной суммой. Эта доктрина спускалась в развивающиеся страны с помощью международных институций, таких как МВФ, Всемирный банк, ВТО, а с ее чудовищными последствиями для развивающихся стран мы все знакомы по таким трудам, как «Краткая история неолиберализма» Дэвида Харви (Поколение, 2007).
Таким образом, по Ха Джун Чхану, идея свободной торговли скрывает экономический империализм стран Запада. Это не просто неправильные советы, но такие советы, которые «откидывают лестницу». В переведенной на русский язык книге «Злые самаритяне» автор проводит ту же идею: есть добрые самаритяне, которые дают хорошие советы, а есть злые, которые дают плохие советы, и развивающимся странам не стоит все принимать за чистую монету и спешить на поклон к ВТО и Всемирному банку. На русский также переведена книга Эрика Райнерта «Как богатые страны стали богатыми и почему бедные страны остаются бедными» (ИД ВШЭ, 2017). Там звучит похожая идея о том, что свободная торговля невыгодна в долгосрочной перспективе, поэтому нужно проводить гибкую протекционистскую политику и не следовать слепо рецептам МВФ и ВТО. Судя по гиперпопулярности этой книги в нашей стране, на подобную литературу явно есть запрос.
Книга Яна Бремера представляет собой менее глубокое исследование, чем первые три, но она важна, потому что с нее начался новый этап дискуссий о государственном капитализме после кризиса 2008-2009 годов. Бремер характеризует новые формы государственного капитализма, относя это понятие к крупным развивающимся экономикам, прежде всего к России и Китаю, а также к нефтяным ближневосточным монархиям.
Он утверждает, что характерные черты нового государственного капитализма — это государственные нефтяные компании, суверенные фонды и «национальные чемпионы», т. е. частные компании, которые всячески поддерживаются государством. При этом Бремер, как настоящий либерал, негативно относится к государственному капитализму. Во-первых, потому что государство не может эффективно вмешиваться в экономику, а успехи Китая сугубо временны и непоказательны в долгосрочной перспективе, к тому же вредны, потому что создают структурные искажения, которые ударят по негоскапиталистическим странам. Во-вторых, госкапитализм прекрасно уживается с диктаторской властью, что мы видим на примере Китая, нефтяных монархий и России.
Как я уже сказал, по глубине изложения и анализа книга не сравнится с уже упомянутыми мной исследованиями, она написана не академиком, а политическим аналитиком и представляет собой сборник рекомендаций для людей, принимающих решения в государстве и бизнесе. Тем не менее ее полезно прочесть, чтобы понять, как выглядит риторика в отношении госкапитализма на Западе. Этот термин, как и понятие «популизм», например, идеологически заряжен. С одной стороны, он используется в академии, с другой — имеет политическую окраску. Госкапитализм в этой риторике — нечто негативное, отсылает к политическому контролю над экономикой, к неэффективности, коррупции и геополитическим амбициям, которые реализуются экономическими способами.
Это безоценочное эмпирическое исследование современных форм государственного участия в экономике. Основной авторский вывод заключается в том, что нынешний госкапитализм гораздо более гибок и ориентирован на рынок, чем его ранние формы. Сейчас государство, как правило, не владеет собственностью крупных корпораций на сто процентов, предпочитая быть мажоритарным или даже миноритарным акционером и влиять в этом качестве на работу компаний.
Книга относится к полю organization studies, т. е. речь об исследовании госкапитализма с организационной точки зрения. Автор показывает, как государство трансформировало свое участие в экономике, и то, какую важную роль оно сейчас играет в крупных развивающихся экономиках, в том числе как инвестор. Перед западными странами встает вызов: как к этому относиться? Китайские инвестиции — это не просто инвестиции китайских компаний, но и инвестиции китайского правительства, по сути; Бремер об этом тоже пишет. По причине основательного и подробного разбора тенденций госвмешательства книга стала очень влиятельной.
Дискуссии о госкапитализме ведутся активно, но это ранняя стадия. Систематический анализ понятия по-прежнему не проведен, не сформулированы конкретные гипотезы и нет четкой классификации форм госкапитализма, хотя прямо сейчас над этим работают разные авторы в разных странах.
Заканчивая обзор, надо сказать, что мы видим: государство никуда не девается, не исчезает из экономики, наоборот, его роль растет, причем, как показала пандемия, и в развитых, и в развивающихся странах. При этом государственное участие довольно разностороннее. Очень часто оно не противоречит рынку, скорее стимулирует его развитие госкапиталистическими методами. Все это говорит о том, что госкапитализм надо продолжать изучать и на российском материале тоже, чтобы понимать, почему те или иные вещи не получаются или получаются не так, как задумано.