Все мы начиная с 24 февраля 2022 года оказались перед лицом наступающего варварства, насилия и лжи. В этой ситуации чрезвычайно важно сохранить хотя бы остатки культуры и поддержать ценности гуманизма — в том числе ради будущего России. Поэтому редакция «Горького» продолжит говорить о книгах, напоминая нашим читателям, что в мире остается место мысли и вымыслу.
Джонатан Хаскел, Стиан Уэстлейк. Перезапуск будущего. Как «починить» нематериальную экономику. М.: Издательство Института Гайдара, 2025. Перевод с английского Алексея Резвова. Содержание
Проблема с большинством существующих решений — в том, что они решают либо политическую проблему без учета экономических реалий, либо экономическую проблему без учета политической реалистичности. Но есть путь, который лучше. В его основе — создание новых институтов, которые экономически работоспособны, однако кое в чем учитывают и политический процесс. Рассмотрим, как помочь не только растущим крупным городам, но и «забытым» территориям.
Строительство жилья
Важнейшая проблема, с которой сталкиваются крупные города, — затруднительность постройки дополнительного жилья. Спрос на проживание и работу в крупных городах ныне растет, однако предложение растет куда медленнее, вызывая рост арендной платы. Цены на жилье тоже растут; на самом деле они растут быстрее арендной платы из-за низких процентных ставок, но арендная плата нас беспокоит по-настоящему. Этот высокий спрос означает, что всякий, кто владеет недвижимостью, которая не слишком «уплотнена» (пример — двухквартирный двухэтажный особняк), мог бы теоретически получить значительный разовый доход, позволяющий даже целиком поменять свою жизнь, за счет ее продажи кому-либо с целью постройки «уплотненного» жилья (пример — четырехэтажный многоквартирный дом). Некоторые люди, может быть, не чувствуют, что этот разовый доход достаточно велик, чтобы оправдать хлопоты, то есть продажу и переезд, но с учетом того, что мы сейчас говорим о шестизначных суммах фунтов или долларов, ощущения других, конечно, будут иными.
Конечно, в большинстве крупных городов те, кто пытается продать свой земельный участок под реконструкцию, обнаруживают, что подобные действия блокируются местным законодательством. Эти ограничения сложно преодолеть, потому что никто не хочет, чтобы его сосед перестроил свое жилье в многоквартирный дом, в корне меняя жилую среду и потенциально снижая стоимость других домов в том же жилом районе. Поменять эти нормы почти невозможно, потому что они установлены на уровне конкретного крупного города или органов местного самоуправления. Избирателей, чтобы как-то их уломать, попросту слишком много, и в любом случае большинство из них, естественно, не являются собственниками жилья. Экономисты распознали бы в этой ситуации провал координации: у многих отдельных собственников имеется сильный стимул к тому, чтобы перезастроить свой земельный участок, но они не хотят, чтобы их соседи поступали так же в одностороннем порядке, и они не способны координироваться, чтобы изменить действующие нормы и добиться общего для всех разрешения на подобные действия.
Как указывает Джон Майерс из числа лондонских YIMBY (аббревиатура для Yes, In My Back-Yard — «Да, у меня на заднем дворе»), политологи много размышляли над подобной проблемой. Элинор Остром изучала, каким образом местные сообщества управляют так называемыми общинными ресурсами, такими как рыболовные участки и пастбища. Она рассматривала, почему исходящее снизу (bottom-up) управление этими ресурсами зачастую работает лучше, чем исходящий сверху (top-down) контроль со стороны правительств, — до тех пор пока хорошие институты и нормы существуют и позволяют людям управлять этими ресурсами. Городское пространство и общая городская среда — сегодняшний пример общинного ресурса.
И вот тут появляются два интересных предложения — это голосования улицами и квартальное зонирование. Голосование улицами — предложение, продвигаемое лондонскими YIMBY; квартальное зонирование впервые предложил американский исследователь проблем городского хозяйства Роберт Элликсон в 1990-х годах. Эти предложения подразумевают решительную передачу полномочий по одобрению решений о планировке и зонировании малым близлежащим территориям. Вместо того чтобы приниматься на уровне крупного города или местной власти, планировочные решения принимались бы владельцами недвижимости на каждой улице или в каждом городском квартале. Жители могли бы, если б договорились, строить вплоть до согласованного предела (возможно, четырех или пяти этажей) нечто вроде тех многоквартирных домов, которые можно видеть в крупных городах XIX века. Красота передачи полномочий вниз в том, что она помогает людям координироваться, чтобы больше строить. Вполне возможно, что многие улицы или кварталы предпочтут не заниматься строительством; в конце концов, для некоторых лиц проживание в нынешних жилищах может стоить дороже возможности внезапно получить крупную сумму. Но закон средних значений подсказывает, что некоторые из них пойдут на такой шаг, что приведет к увеличению того жилищного пространства, которое на самом деле выбрали жители.
Лондонские YIMBY уже предложили ряд защитных мер, которые могли бы помочь избежать неприемлемых результатов. Например, голосование можно будет запустить, лишь если его предложит и поддержит определенное число местных жителей. Можно было бы потребовать абсолютного большинства в 2/3 местных домовладельцев и/или абсолютного большинства тех, кто владеет недвижимостью на определенной территории более пяти лет. Конечная цель — найти территории, жители которых искренне хотят повысить качество жилой среды и цены на землю, сопутствующие уплотненной застройке, а не навязывать уплотнение тем, кто его не хочет. Родственная идея, «общинное граничное расширение», позволила бы малым общинам, таким как деревни, сокращать размер своих зеленых поясов, что позволило бы больше строить, а полученные выгоды распределить.
Этим предложениям свойственны две примечательные особенности. Во-первых, они согласуют стимулы таким образом, который не свойствен многим идеям планировочного реформирования. Домохозяйства, голосующие за больший объем жилья, который обеспечивает значимую общественную выгоду в эпоху заметных агломерационных эффектов, финансово выигрывают. Улицы или кварталы, которые голосуют против строительства, не получают подобного вознаграждения. Во-вторых, эти предложения расширяют, а не сужают местные полномочия и потенциал.
Есть знаки того, что эти предложения набирают сейчас популярность. Роберт Элликсон предложил разновидность голосования улицами в 1998 году, когда начинала расти осведомленность о движении борцов со строительством. Роберт Нельсон, американский специалист по городскому зонированию, предложил нечто подобное в 1999 году. Сравнительно недавно, в установочной записке 2020 года, британский Королевский институт городской планировки (Royal Town Planning Institute) поддержал подобного рода «микродемократию». Нашумевшая комиссия британского правительства по антропогенной среде рекомендовала испробовать голосования улицами и кварталами.
Передача планировочных решений наверх, правительствам штата или всей страны, чтобы избежать сопротивления на городском уровне, привлекательна с теоретической точки зрения. Вышестоящая власть в теории должна оказаться способна разрешить проблему координации. Но на практике, скорее всего, она падет жертвой лоббирования, приводящего к «зависанию» и полумерам по образцу тех, которыми характеризовались предыдущие попытки жилищного реформирования в Великобритании. Теперешнее обсуждение помогает проиллюстрировать некоторые из тех принципов, с которыми мы ознакомились в главе 3. Права собственности, в данном случае для местных домовладельцев, помогают решать проблемы коллективных действий. Централизованное принятие решений могло бы помочь с эффектами перелива, но оно провоцирует расточительные попытки влияния.
Строительство инфраструктуры
Другая проблема, с которой сталкиваются процветающие крупные города, — это инфраструктура и сервисы, особенно транспорт. Неразвитый транспорт и заторы делают крупные города в каком-то смысле меньшими, чем считает их население. А если жители не верят в то, что транспортный потенциал возрастет вместе с населением, они с большей вероятностью воспротивятся новому строительству.
Технократы готовы предложить свои собственные решения. Самое незатейливое — занять денег, чтобы построить новые системы общественного транспорта и со временем заплатить за них налоговыми поступлениями, порожденными ростом хозяйственной деятельности в теперь уже более оживленном крупном городе. Действуя решительнее, городское руководство может ввести платный въезд или взимать парковочную плату в ныне бесплатных местах. В обоих случаях автомобилисты платят за общий ресурс, который они прежде могли потреблять в любом количестве, и обеспечивают источник доходов, которые можно расходовать на улучшение дорог и общественного транспорта. Эдвард Глейзер в недавней статье «Недовольство урбанизацией» высказал общее соображение, что сегодня институты крупных городов (от транспортного регулирования и организации дорожного движения до обеспечения правопорядка и школ) не соответствуют тем вызовам, с которыми сталкиваются крупные города, и порождают еще более серьезные экономические проблемы. В Великобритании, что удивляет, некоторые в последние годы поддержали сборы с пользователей дорог; в числе поддержавших — RAC Foundation, благотворительная организация для автомобилистов (motoring charity) и по крайней мере один мозговой центр правого направления.
Вызов здесь состоит не просто в том, чтобы выбрать оптимальный курс действий, а в том, чтобы — как в случае противодействия новому строительству — переступить через политические интриги и своекорыстные интересы. Водителям не нравится платить деньги, причем им проще организоваться для противодействия, чем какой-то большей группе, которая в среднесрочном плане могла бы выиграть за счет меньших заторов и улучшения общественного транспорта. Полицейские профсоюзы сопротивляются подконтрольности и работе с общественностью (community policing methods); профсоюзы учителей сопротивляются новым учебным планам.
Составная часть решения — политический выбор. Политики в какой-то мере способны переступить через своекорыстные интересы, если они выделяют политический капитал на то, чтобы их игнорировать, или мобилизуют коалиции противодействующих сил, которые не возникают спонтанно. Действительно, это важная часть того, чем занимаются политики и чем является политический процесс. Поэтому, например, британское правительство, избранное в 2019 году, сообщило, что оно ускорит инвестиции в общественный транспорт наиболее крупных городов Англии (помимо Лондона) — там, где его нехватка, вероятно, не первый день снижала агломерационные выгоды. Посмотрим, выполнит ли правительство это обещание, но весьма похоже, что оно решило посвятить этой проблеме больше политического капитала, нежели его предшественники. Точно так же возможно, что протесты движения Black Lives Matter в США в 2020 году, которые высветили влияние полицейских профсоюзов и масштабную правовую защиту, которой пользуются некоторые полицейские формирования, привели к мобилизации оппозиции, достаточной для того, чтобы сократить их. По мере того как доводы за улучшение институтов в крупных городах будут усиливаться, политики, может быть, с большей готовностью будут тратить на эти цели политический капитал.
Как и в случае с городской планировкой, добротная проработка стратегии способна помочь облегчить политический процесс. Дональд Шоуп, экономист, который потратил два десятилетия, изучая неблагоприятные последствия бесплатной парковки и минимальных парковочных требований для крупных американских городов (в округе Лос-Анджелес парковочные места составляют 14% от площади зарегистрированной земли округа и в 1,4 раза превышают площадь дорожной системы), утверждал, что один из способов убедительно обосновать взимание парковочных сборов — обеспечить расход собранных средств на местном уровне. Уличные доверительные фонды выделяли бы некую долю дорожных сборов конкретным улицам, по которым люди ездят. Такие решения перекликаются с предложением Элинор Остром — управлять общинными ресурсами за счет распределения прав и наделения местных сообществ соответствующими полномочиями. Они предлагают городским руководителям привлекательную возможность решить одну из институциональных проблем, которая сдерживает развитие очень крупных городов.